“卖5斤芹菜被罚6.6万”、“卖2公斤豆芽被罚10万”......
一些处罚虽有理有据，但最终的罚款金额却令人咂舌，过度处罚、逐利执法的背后往往隐藏着权利滥用的身影！
图源/Vista看天下
近日，最高检发布典型案例——
某污水处理公司排放超标废水，被“重罚”4880万。但检察机关依法审查后发现，该案存在过罚不相当，遂制发检察建议，罚款降至320万元。
01
检察院替企业“喊冤”：
环保局过罚不当，法院素能有待提升
河南某污水处理有限公司（以下简称某污水处理公司）负责处理河南省某县级市产业集聚区企业污水和生活废水。
2018年12月，该地所在的地级市生态环境局（以下简称市生态环境局）在线监测发现该公司排放的废水水质超标。
2019年4月2日，作出行政处罚决定：责令立即改正违法行为，给予罚款80万元，并以此为标准按日计罚处以罚款4880万元。
2019年10月15日，市生态环境局向该公司送达《履行催告书》。经催告，该公司仍未履行相关义务。
2020年1月9日，市生态环境局向该市某区法院申请强制执行。
令人欣慰的是，该市某区人民检察院在开展“行政非诉执行专项监督”中发现本案线索，遂即依职权启动监督程序。检察机关经调查核实后发现：
◎ 该污水处理公司在发现进水水质情况恶化后，及时委托第三方检测机构进行分析化验，采取积极应对措施；
◎ 该公司多次向该县级市产业集聚区管理委员会及环保部门报告，请求排查入管网企业排污情况；
◎ 该公司两次向当地人民政府请求紧急停产，未获批准。
对此，检察机关作出判断：
一方面某污水处理公司超标排放污水的违法事实客观存在，依法应当接受处罚及按日计罚。但另一方面，市生态环境局行政处罚标准过高。
根据《中华人民共和国水污染防治法》，罚款80万元虽符合处罚幅度，但该公司发现进水水质超标后积极采取了应对措施并多次主动向环保部门报告，尽到了应急处理和报告义务，因此罚款存在过罚不相当的情形。
2021年6月24日，检察院向区法院发出检察建议，建议区法院加强案件受理，并提升相关人员业务素能；向市生态环境局发出检察建议，建议其重新审查，依法作出处理。
检察建议发出后，市生态环境局进行再次调查核实，决定对违法排污行为罚款10万元，并按日计罚罚款310万元，合计罚款320万元。污水处理公司表示愿意接受处罚并缴纳了罚款。
02
诉讼逐年增多
基层环境行政处罚存在诸多问题
相关数据显示，2022年全年共下达行政处罚决定9.10万个，累计罚款76.72亿元。与此同时，相关的诉讼也在逐年增多，环境行政处罚已成为环保部门与行政相对人对簿公堂的导火索之一。
其中，“按日连续处罚”极容易引发当事人的行政复议、行政诉讼。
在办理该类处罚案件的过程中，对案件办理流程、检测报告送达、执法文书送达、按日连续处罚期限计算、处罚金额计算、处罚决定书制作及送达等诸多方面，环境执法人员甚至部分法制人员普遍存在程序错误或错误解读法律等问题。
通过整理当下相关诉讼案件发现，基层环境行政处罚存在的问题，主要体现以下6个方面：
1、逐利执法，对积极应对、改正情况视而不见
依据《中华人民共和国行政处罚法》的规定，行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为。责令改正目的是使违法行为及时停止，以免造成更严重的后果。
同时，部分省市《行政处罚自由裁量权规定》中提到，针对积极应对、主动整改、公共道歉的企业，应为其争取从轻处罚，强化处罚的教育功能以及促进守法功能。
但一直以来，基层环保部门重罚款轻改正的现象普遍存在。一些行政部门只关心罚款交不交，至于违法行为是否改正、是否为“进水超标”等特殊情况、是否积极应对、积极上报，常常没有及时跟进和调查。
2、案件查处未分离，存在“一手包办”现象
根据《中华人民共和国行政处罚法》的规定，行政主管部门实施行政处罚，应当实行案件查处分离制度。实行调查取证与决定处罚分开、决定罚款与收缴罚款分离的制度。
但当前仍有部分地区的基层环保部门没有实行查处分离制度，依旧由环境监察人员一手查、一手处，且往往从查到处全过程，仅由一名执法人员办理，更有甚者直接收缴罚没款现金。
3、会商制度形式化、走过场
建立行政处罚会商制度是规范行政处罚的重要保障。但当前基层环境行政处罚会商制度不健全，会商制度并没有得到有效执行。
有些地方仅仅在“形式上”建立了处罚会商制度和会商小组，而在实际处罚过程中并没有有效运用，即使会商也是“走过场”。
此外，基层通常只是在立案前进行会商，反而在下达处罚决定书时，没有进行会商就作出最终的处罚决定 。
4、处罚程序不规范
一方面是处罚程序不合法。
在下达处罚文书时，没有书面告知当事人可以听证或陈述，甚至在下达处罚告知书后未留足够的陈述、申辩时间，此外还常出现在申请行政复议期限或诉讼时效内就移送法院申请强制执行的情况。
另一方面是立案调查程序颠倒。
按照规定，行政处罚的一般程序为先对涉嫌违法的行为进行初步审查后确定是否立案，再针对已立案的违法行为进行详细的调查取证，形成完整的调查报告和证据资料，最后由法规科室对其合法性进行审查后下达处罚决定文书。
然而在基层却普遍是另外一种情景。执法人员通常先将检查结果形成调查笔录，再着手收集证据资料，形成调查报告后交法规科室，由法规科室根据调查情况确定是否立案，最后下达处罚决定文书，导致笔录等证据资料针对性不强。
5、证据资料不充分
证据资料是实施行政处罚的基础，体现了行政处罚的合法性。但是，当前基层环境行政处罚最普遍的问题往往就是证据资料不充分。具体表现有：
1）证据闲散、缺失，存在漏洞，没有形成完整的证据链条；
2）证据资料单一，且多为孤证；
3）证据多集中于书面材料，以现场勘查笔录、询问笔录为主，证据多为复印件，且常未经行政相对人和执法人员双方确认；
4）证据针对性不强，收集的证据常不能固定违法行为。特别是调查笔录、询问笔录往往不是制作的行政处罚证据资料，更像是日常监督检查记录，各种大小问题杂糅，无关紧要的大谈特谈，关键的违法问题却一笔带过。
6、信息公开不到位
当前基层环境行政处罚信息公开存在不少问题，主要表现为行政处罚信息公开不到位、不全面、不及时。
1）未依法公开行政处罚决定的具体内容，即未对处罚决定书全文进行公开；
2）往往仅象征性地公开部分行政处罚信息，并没有全面地进行公开；
3）行政处罚决定公开常常拖延、不及时，未真正将行政处罚信息公开落到实处。
当然，除此之外，还存在处罚卷宗不完善、移送法院强制执行不及时、文书送达程序不规范等问题，这些问题导致了环境行政处罚不规范。
03
最高检介入：
“一手托两家”，监督行政机关处罚决定
需要特别说明的是，上文提到的案件《某污水处理有限公司超标排放污水行政非诉执行检察监督案》已入选行政检察与民同行系列典型案例（第十二批）。
对此，最高检表示，在查清案件事实的基础上，要积极发挥行政检察“一手托两家”职能作用：
一方面监督行政机关依法作出行政处罚决定，防止企业因承担不合理罚款而陷入经营困境；
另一方面督促污水处理企业严格履行相关责任，依法承担超标排放的法律后果。
同时，检察机关在办理超标排放污水行政非诉执行监督案件中，不仅要依法审查行政处罚决定是否合法合理，还要详细了解行政相对人不愿履行或不能履行处罚决定的真实原因。
值得一提，6月5日，在最高检举行的“生态检察助力美丽中国建设”新闻发布会上，最高人民检察院第一检察厅厅长苗生明也就相关方面表示，检察机关高度重视生态环境领域的行政执法与刑事司法双向衔接工作，注重在实际工作中不断探索完善相关制度机制。
来源：澎湃新闻、网络等
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